李凌艳，李铭尧，张勋|区域教育治理的内涵特征、运作机制与实践进路

2020年10月29日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出“建设高质量教育体系”的目标。2022年10月，党的二十大报告又对此进行了重申，要求“加快建设高质量教育体系”，然而，高质量的教育离不开高质量的教育管理。基于此，许多区域尝试开展教育治理改革，在富集教育资源、强化校际交流、推进教学革新等方面取得了初步成效，形成了有关区域教育治理内涵、目标、价值及实践路径的系列探讨。然而，已有研究多侧重对区域教育治理进行现象上的描述，缺少对其理论渊源及作用机制的探讨。因此，本研究尝试剖析区域教育治理的内涵特征，解构推进区域教育治理的运作机制，构建区域教育治理的实践进路，从而，进一步推进教育治理体系与治理能力现代化建设，为实现高质量教育体系发展提供参考。

 

 

 

一、区域教育治理的内涵特征

 

 

 

要理解“区域教育治理”的内涵，关键是要把握“治理”的内涵。在公共事业管理领域里，“治理”的概念源自40年前对传统公共行政方式的反思，具体表现在主张除政府之外的行为体也参与到公共服务的供给过程中，以便更直接地体现公众意志。“治理”的概念于2000年前后开始被我国学术界引入，并在2013年11月伴随“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，成为国家层面的政策话语，随之引发社会各界的广泛关注。“区域教育治理”的概念也随即成为研究的焦点。作为现代治理思潮在区域教育发展中的具体化，区域教育治理的概念在提出的过程中借鉴了公共事业管理方式调整中的历史经验，它是指政府、学校和社会在一定的制度安排下共同管理区域教育的相关事务、解决区域教育问题、促进区域教育发展的过程，它吸取了传统公共行政管理和新公共管理的历史经验，体现了公共价值治理的重要理论创新，其内涵特征体现在以下三个方面。

（一）对共在关系的广泛认可

“共在”是治理理论对自我与他者关系的一种哲学认识，它意味着他者并不仅仅是自我实现私人目的的工具，而是天然地存在于自我意识的构建过程中，主体间的交往让彼此认清自我，并有可能达成共识。这种认识并非经验层面上的认识，而是精神层面上的认识。有学者指出，治理并非“发现了”政府之外的行为体参与到了公共服务的供给过程，而是对他们自发而非依赖政府行政指令的参与表示“认可”。

区域教育治理作为治理理论在区域教育管理实践中的具体应用，同样需要承认治理理论对多元主体共在关系的作用。这种共在关系对各利益相关者的主体性予以充分地承认与尊重，因而，这种共在关系要求消除或者至少削弱主体之间支配与被支配的关系，即任何主体都有审慎思考与行动的自由，他们的意识与行动并非单纯地受其他主体的支配。在这样的共在关系的影响下，有关区域教育发展的价值观、目标愿景及行动方案需要以自愿而非强制的方式进入各治理主体的意识。

在现实中，纯粹的共在关系过分理想化，难以实现。但它表达了公共关系在工具理性之外的一种选择，而且一些区域教育治理的实践者与研究者已经意识到了它的重要性。例如，在推进学区制建设的过程中，仅仅依靠教育行政部门划分某些学校属于同一学区是远远不够的。如果学区内各校的校长和教师对该学区的归属感不强、工作理念冲突明显，学校之间的相互支持与协同发展还是会流于形式，导致学区建设陷入困境；在名校集团化的过程中，名校的强势入驻与其他学校的被动接受，会阻碍学校的人际互通和理念融合。然而，在校际互助的过程中，那些尊重其他学校在自身发展过程中具有自我主体性的校长，往往能为其他学校提供更有效的支持。

（二）对分权赋能与协商的积极参与

承认共在关系意味着要对区域教育领域中的每一个意识体与行动者的相对独立性予以认可，承认他们可以有自己的信念，并可以基于自己的信念采取相应行动。首先，区域教育治理要涉及自主行动的合理授权，目的在于激励多元主体能动地参与教育相关实践，并提出改进建议。这往往涉及除政府之外的行为体权力的扩展。一般而言，可以被除政府之外的行为体行使的自主权包括经费使用、人事任免、课程规划、教学设计等，这些自主权或给到与政府签订合约、代理政府行使办学职能的信托机构，或直接给到学校。因为各国国情不同，每个国家规定交与自主权的程度也不同。我国的“管办评分离”改革，正是我国政府鼓励学校自主办学、社会广泛参与区域教育治理的重要举措。在新的权力格局中，各级政府要凸显统筹规划区域教育发展方面的职能；学校要凸显其办学活力，在现代化学校制度的保障下实现特色办学；社会组织要发挥对学校教育的支持与监督作用。

其次，区域教育治理并非单方面地倡导治理主体各行其是。联合行动依然是有必要的，只不过不能单纯依靠法律来达成，需要调动各主体开展广泛协商，让协商整合主体间分散的意识与行动。协商是一种开放、包容且审慎的交流方式，在交流过程中，各种价值取向、目标愿景及行动方案被独立、自由的个体所表达与整合，进而有机会成为可以被大多数理性人所认可的理念。在我国的教育实践中，协商广泛存在于区域和学校两个层面。在区域层面，围绕“办好人民满意的教育”这一教育方针，师生、家长及社会各界被允许参与到有关提高区域教育质量和学校办学质量的讨论中去，表达其对治理成效的满意度，进而促进区域教育发展。同时，建立教育行政部门领导、社会各界广泛参与的集体议事机制。如成立统筹协调学校、家庭及社会力量之间关系的学区委员会，建立学区委员会与内部各委员所属单位之间以及与各管理中心之间的协商议事机制。在学校层面，协商存在两种方式：一是在党组织领导的校长负责制的管理模式下，学校应建立健全学校党组织会议和校长办公会议的议事决策制度，坚持科学决策、民主决策、依法决策；二是将学校各项事务的部分决策权科学合理地分配给工会、教代会、学生会、家委会等组织，鼓励其内部成员进行广泛协商。

（三）对“公共善”的持续追求

多元主体并非形式化地存在于区域内的教育系统中，在保持相对独立性的同时，他们的资源、信念和行动与教育“公共善”的达成密切相关。在承认多元主体的共在关系、推进分权赋能与协商的基础上，联合多元主体对“公共善”的持续追求，是区域教育治理的最终目的所在。

在区域教育治理中，“公共善”代表了符合公共利益和公共价值观的高质量教育，它体现了区域范围内各利益相关者对公共教育服务的认可。对“公共善”的追求要求我们做好两方面工作：一方面，要建立高质量的教育体系，通过若干教育要素的组合，构建促进学生全面发展的教育体系；另一方面，要保障教育要素惠及全体公民，促进全体学生的全面发展。

在对“公共善”的持续追求过程中，行动向着目标发出，目标也会在行动中调整，二者相互配合。配合的关键是把握“公共”的本质，发挥“善”的引领作用，调动多元主体共同、持续、积极参与协商，并承担社会责任。例如，英国政府于2007年前后开始推行学校自主改革机制，建立由多所学校共同参与的相互支持联盟，任命优秀学校的校长为联盟领导者，以便其有更多机会指导薄弱学校的建设。自改革开始就有研究指出，该改革的风险可能在于优秀学校校长指导多校联盟发展的权力会对地方政府的权力有所冲击。然而，进一步的研究表明，地方政府与多校联盟并非总处于紧张对立的状态，对教育的责任感与使命感成为政府与多校联盟合作的契机，这使政府与学校联合起来，共同推动了区域教育的高质量发展。我国新疆克拉玛依市基础教育综合改革的经验同样表明，立德树人的价值理念、热爱教育的道德情怀和教师职业的使命感等深刻地影响着多元主体。可见，调动多元主体参与区域教育治理是完善区域教育治理体系的关键环节。

 

 

 

二、区域教育治理的运作机制

 

 

 

区域教育治理是整合了多元主体共在关系的广泛认可、对分权赋能与协商的积极参与以及对“公共善”持续追求的区域教育管理形态，这种整合并不是三者的简单叠加，而是三者之间的相互渗透。多元主体的共在关系既赋予了各主体分权赋能与协商的合法性，又指出了多元主体在追求“公共善”的过程中开展联合行动的必要性，是区域教育治理的支点；分权赋能与协商将各主体自主而相互尊重的共在关系通过制度加以保障，并为各主体追求“公共善”提供了动力，也是区域教育治理的动力，这份动力源自主体意志的彰显以及对主体间交往规范的认同；“公共善”为多元主体的共在关系提供了价值意义，也为分权赋能与协商带来了方向上的约束，以“公共善”为出发点约束各主体的专业自决，是区域教育治理的目的。

（一）多元主体的共在关系是区域教育治理的支点

多元主体的共在关系是治理范围内的各主体保持自主意识与行动相对独立性的关系，即政府、学校及社会中的群体或组织不能将自己的意志强加给对方。面对分歧，各主体要避免对抗的逻辑，努力寻求共识。这种关系固然为各主体的行动带来了自主空间，但也带来了出现更多分歧的风险。为了避免难以调和的分歧造成共在关系的破裂，多元主体需要在区域范围内形成一些基本的价值共识。在区域教育治理中，多元主体之间的基本价值共识包括共生的文化氛围、公共服务导向以及系统发展理念三个方面，一是共生的文化氛围包括各主体的集体责任感；各主体间相互信任、相互依赖的关系；各主体积极参与决策的意识。二是公共服务导向包括指向学生全面发展的学生成长观和促进教育优质均衡的教育发展观。三是系统发展理念包括对核心目标、长远规划、顶层设计及地方特性的系统化认知与共识。

在这些基本共识的影响下，多元主体之间既能够拥有一定的自主行动空间，也能够在一定程度上避免职权滥用或出现某一主体一意孤行地做决定的情况发生，还能够通过协商进一步凝聚共识，进而联合起来追求“公共善”。

（二）分权赋能与协商是区域教育治理的动力

教育发展的动力从根本上说，是参与教育发展各主体的行动力，涉及行动的积极性和行动的规范性两个方面，这两个方面分别描述了行动力的强弱与方向。从传统管理走向现代治理，人们对待行动的积极性与行动的规范性的方式将会发生转变。在传统管理中，行动的积极性指参与社会分工的相关主体作为完成一项事业的主要参与者行使其职能的主动性；行动的规范性指被委任了相关工作的主体对既定秩序的遵守程度。

而在现代治理中，治理主体对分权赋能的强调更加明显，学校和社会在从事相关工作的过程中，拥有了更多的自由裁量权。他们可以更自由地规定自己的工作内容，并按照自己对工作的理解采取行动。如此，各主体可以主动参与教育治理，有助于学校彰显办学特色、差异化地满足学生的教育需求，也有助于社会广泛参与优质教育资源供给，和学校教育资源供给形成互补。在分权赋能之外，现代区域教育治理还要靠协商来调整各治理主体的行动方向，各治理主体通过协调一致行动，积极投身于高质量教育体系的建设，这里指的协商包含三个方面：一是学生、家长、学校、专业教育机构、政府及其他社会组织等多元主体之间的持续对话；二是在对话中分享、交换体现教育发展全要素、全过程的信息；三是以在对话中得到的信息为参照，共同建构区域教育及各学校教育的样貌，明确发展现状，从而制定教育发展策略，并激励各主体进行有效落实。

在区域教育治理过程中，分权赋能与协商两个要素相辅相成。分权赋能在为教育发展带来更多动力与创新的同时，也提高了失败的风险。因此，学校、政府及社会各界需要在区域层面和学校层面建立起更广泛、更及时的协商制度，以便能密切关注教育质量，防预风险，及时调整治理策略。

（三）“公共善”是区域教育治理的最终目的

治理本身不是目的，而是公共管理的一种方式，目的在于促进社会发展、增进人民福祉。因而，在区域教育治理的过程中，无论是承认多元主体的共在关系，还是进行分权赋能与协商，最终目的都是实现多元主体对“公共善”的持续追求。

这里的最终目的意味着“公共善”不是建立共在关系、落实分权赋能与协商的自然结果，而是在一定程度上统领着共在关系和分权赋能与协商的制度框架。一方面，“公共善”是多元主体之间的基本价值共识向教育实践的进一步延伸，维系着多元主体的“共在关系”，明确了“与谁共在”和“为何共在”两个问题的答案；另一方面，“公共善”是分权赋能与协商的核心，限定着“分什么权”“赋什么能”“协商什么”等问题的答案。

就区域教育治理而言，它的目的在于建立促进学生全面发展的高质量教育体系。“高质量”既意味着达成学生全面发展的结果，也意味着有助于达成该结果应具备的一系列在教育过程中所涉及的要素，包含课程教学、资源环境、专业队伍三个方面。在“公共善”的引领下，与课程教学、资源环境、专业队伍相关的群体或组织将构成“共在”的治理主体，并积极参与分权赋能与协商。

 

 

 

三、区域教育治理的实践进路

 

 

 

从管理到治理的转变并非一蹴而就，在实践中推进区域教育治理，我们首先要在治理主体的心理结构中建立共在关系、凝聚价值追求；其次要在治理改革的持续推进中健全评价制度、平衡分权与协商，其中包括健全评价制度、共促持续改进，整合教育资源、创设学习空间，组建专业队伍、促进专业发展，完善课程体系、推进教学改革；再次在治理政策的持续供给中激发办学活力、落实自主空间，促进学校协调其他主体持续追求“公共善”。这样的顺序未必是不可更改的，但实践进路确实存在一定的不可逾越性。

（一）建立共在关系、凝聚价值追求

鉴于多元主体的共在关系是治理杠杆的支点，缺少基本的相互理解、信任与尊重，治理主体之间难以围绕对“公共善”的持续追求开展协商与合作。因此，治理改革往往从在治理主体的心理结构中建立共在关系、凝聚价值追求开始，这是区域教育治理的开端。“心理结构”一词表明宏观的教育管理框架与微观的治理主体之间的联系，是对各主体尤其是对治理主体内部个体的相对独立性的重申，说明共在关系的建立与价值追求的凝聚需要先触及个体的心理层面，获得绝大多数治理主体发自内心的认可。

建构主义心理学表明，心理结构的调整直接源于个人的经验积累。为此，政府可以发起多元主体合作议题，并允许、鼓励学校管理者、教师代表、家长代表等主体广泛参与有关教育的发展计划和相关政策的讨论，让决策体现多方意志，回应多方需求，以此建立互信互惠、责任共担的心理结构。

首先，区域政府代表着最广泛的公共意志，要坚持贯彻党和国家的教育价值理念，坚决破除“唯升学”的政绩观和“唯学历”“唯名校”的人才观，树立指向每一名学生全面发展的教育质量观。其次，学校作为教育学生的主阵地，应该发挥调节器的作用，将国家教育导向和公众教育的诉求加以调和，并发挥专业引领作用，帮助区域因地制宜地形成“区域教育发展目标群”，包括区域教育发展的普遍目标以及各学校个性化的办学目标。再次，区域教育管理者可以利用新闻媒体加大对科学教育理念和改革政策的宣传，引导公众认知，达成社会共识，在区域内营造良好的教育氛围。

（二）健全评价制度、平衡分权与协商

在建立共在关系、凝聚价值追求的基础上，从传统管理走向现代治理，改革重点主要集中在治理结构的调整上。因此，在治理改革的持续推进中健全评价制度、平衡分权与协商是区域教育治理的重要环节。有学者指出，教育治理改革的过程常常始于政府主导的“给定处方”式行动，随着学校专业力量的积累，转换为由学校主导的“专业自决”式行动。政府主导的“给定处方”式行动体现在由政府牵头、学校和社会配合完成的评价制度的健全、教育资源的整合、专业队伍的组建、课程体系的完善四个方面。优质的教育资源和专业队伍是课程与教学持续革新的土壤，这些土壤被源源不断地涌入学校，让学校有能力优化整个区域教育治理最核心的产品之一，即课程，从而进一步促进由学校主导的“专业自决”式教育改革的开展。

1.在治理行动的相互协调中健全评价制度、共促持续改进

教育评价是教育发展的指挥棒。科学、系统的教育评价是把多元主体在协商过程中形成的共同价值追求作为教育评价标准，并为教育的实践情况“把脉”，确保教育实践始终坚持正确的方向，并不断地进行改进提升。

首先，政府要结合区域教育治理各主体普遍认同的价值追求建立评价标准，明确区域教育发展的基本导向。其次，政府要科学、完整地推进上下连通的评价过程，一是利用现代化教育督导及质量监测机制，挖掘数据的教育意义，从整体上把握学生发展、学校教育、家庭教育及社会教育的整体水平和发展趋势，及时发现其中的问题及把握发展机遇；二是促成治理主体之间的对话，明确包括政府自身在内的各方主体责任，并督促各主体承担其责任。在上述过程中，第三方专业评估机构和社会组织可以提供技术和专业支持，提高评价服务的质量和效率，并支持政府更好地发挥统领全局的职能。除了政府对各办学主体的纵向评价之外，学校、家庭及社会组织等主体之间也需要建立广泛的横向互评体系，以便在日常的、非正式的情境中协调不同的教育形式。一方面要求学校要面向社会开放，并接受来自社会所提出的有关学校教育发展的意见和建议；另一方面也要求家庭和社会要接受来自学校的指导。

2.在治理网络的整体架构中整合教育资源、创设学习空间

资源环境是指学生在学习过程中可以接触到的客观存在物。在区域教育治理中，良好的资源环境体现在适应学生学习需求、多方协同共享、配置公平普惠三个方面。其中，适应学习需求指教育资源的可获取性，即当学生寻求学习帮助时，学生可以快速获取所需要的资源；多方协同共享指打造“学校—家庭—社会”三方紧密对接的教育空间；配置公平普惠指各群体利益在社会层面的权衡，坚持教育的公益属性，包括为随迁子女、流动人口子女等群体提供平等的入学机会，保障教育资源的公平分配。

在整合教育资源、创设学习空间的过程中，政府制定学校建设标准、监督学校建设标准落地、配置学校基本办学资源并帮助学校与社会建立伙伴关系以集中教育资源。学校在教育资源编排上具备专业优势，可尝试将原本分散的、零乱的教育资源纳入助力学生全面发展的学校特色课程体系中，例如，指导学生和家长利用各类公共文化设施、科技场馆、运动场所等丰富学生的成长经历。在这一过程中，学校、家庭、社会的协同合作能够拓展学生的学习空间，从而更好地助力学生的成长。

3.在治理能力的孕育培养中组建专业队伍、促进专业发展

教育治理表面上看是多个群体和组织的协调，但本质上还是人与人之间的协调，其根本目的在于将个体力量汇集到教学、管理等相关教育事务的持续推进上，所以管理者的能力与水平决定了治理的成效。因此，我们需要组建一支结构合理、专门专职的队伍，并持续推动队伍成员的专业能力发展。这里所说的队伍主要包括教师队伍、学校管理团队及区域教育管理团队。

首先，政府要加强自身行政管理能力，培育优秀的领导干部，提升区域的领导力，同时，构建能力均衡的组织结构，加强部门之间的交流合作，提升服务效能。其次，政府不仅要设计合理的准入和周期性考核制度，保障队伍的专业性，为区域教育治理广纳贤才，还要为区域教育治理团队创设一个鼓励创新、促进交流及助力专业发展的激励性制度环境。此外，学校是区域教育治理团队发展的“沃土”，要搭建好学校内部、校际及学校与外部专家之间的专业交流平台，掌握教师专业成长需求，设计教师成长所需要的专业学习活动。这些专业发展活动不仅可以助力一线教师的成长，也可以提升学校领导者的专业发展能力。再次，社会中的学术力量同样可以为教师、学校及区域管理者的专业发展提供指导与支持，尤其是一些高校和科研院所，这些机构或组织可以积极地将科研成果转化为服务教育专业团队成长的有效资源。

4.在治理目标的稳步落地中完善课程体系、推进教学改革

在课程与教学的持续优化方面，多元主体有必要在一系列观念上达成共识。在课程供给上，强调全员、全要素、全过程育人，积极建立以学生全面发展为中心的、适合每位学生发展需求的且能够顺畅衔接不同学段的课程体系；在教学方式上，强调以学生为中心的改革，尊重学生的参与、表达、实践等的权利，促进学生深度学习。

在完善课程体系、推进教学改革的过程中，政府的职能体现在从整体上把握课程与教学改革的方向。但是，教学的实施主体不是政府而是学校。因此，无论是新观念的生成还是新举措的具体落实，学校都要在课程体系构建过程中发挥主动性、专业性和创造性的优势，整合自身及社会的课程资源，设计五育并举的课程方案并负责组织实施，此外，在教学方面，学校也要带动教师共学共研，积极创新教学方法，积极开展以学生为中心的教学活动。同时，社会力量也可以积极参与到教学改革中来，以提供优质课程产品、优质师资力量及有效的专业指导等的支持。

（三）激发办学活力、落实自主空间

课程与教学是资源配置与队伍建设的主要内容。随着学校在课程与教学方面的持续改进，其育人的专业性逐渐增强，促进学生全面发展的能力逐渐提升，也具备了依靠专业资源带动区域教育持续发展的能力。因此，在治理政策的持续供给中，激发办学活力、落实自主空间是区域教育治理的重要抓手。在坚持“以学生发展为中心”的基本导向下，政府可以适当扩展学校的办学自主权，让学校成为教育要素调配的中心，成为区域教育持续追求“公共善”的领导者。

在政府层面应做好两方面工作：一方面，政府可以基于权力清单，在人事、财政、课程设置等方面明确学校的自主空间，并鼓励学校特色发展；另一方面，政府要明确其对学校的管理范围，通过严格控制以政府为主导的对学校进行评价的次数以降低政府对学校的控制，并建立差异化的管理与监督方式。

在学校层面，学校可以自主设立办学目标，改造学生的学习空间，开展教师研修活动，开发校本课程，创新教学方式。这样的治理结构彰显了教师和学校管理团队的主体性，能够促进学校更加积极提升自身办学水平与办学能力。但与此同时，学校须推进学校章程建设，建立内部治理机制，提升自主管理能力。一方面，学校应保证自身依法依规办学，在维护自身及其内部师生合法权益的同时，规范地行使办学自主权；另一方面，学校应为自身教育质量的稳定提升提供内部保证。